Saturday, 16 December 2017

საპენსიო სისტემების პრივატიზების აღმოსავლეთ ევროპული გამოცდილება

 

ნონა გელიტაშვილი, ეკონომიკის დოქტორი

 

XX საუკუნის 90-იანი წლების დასაწყისიდან აღმოსავლეთ ევროპისა და ლათინური ამერიკის ქვეყნებში რადიკალური საპენსიო რეფორმების ტალღა შეინიშნებოდა, რაც საპენსიო სისტემის პრივატიზებასა და სახელმწიფო გამანაწილებელი (pay as you go)  სისტემიდან მთლიანად დაგროვებით სისტემაზე ან სამსვეტიან მოდელზე გადასვლას გულისხმობდა. ეს პროცესი დღემდე გრძელდება და უკვე ცენტრალური და აღმოსავლეთ ევროპისა და ლათინური ამერიკის 20 ქვეყანაზე მეტი  მოიცვა. 

 

ყველაზე საყურადღებო ამ პროცესში ისეთი განსხვავებული კომპონენტების ნაზავია, როგორებიცაა სახელმწიფო და ბაზარი, გამანაწილებელი და დაგროვებითი სისტემები, ინდივიდუალური და თაობათაშორის პრინციპზე აგებული უზრუნველყოფა. ცალკეულ ქვეყნებში, ისევე როგორც საპენსიო რეფორმის პიონერ ქვეყანაში _ ჩილეში, სახელმწიფო გამანაწილებელი სისტემა საერთოდ გაუქმდა და მის ადგილას კერძო დაგროვებითი სისტემა და საპენსიო ფონდები შეიქმნა (ჩანაცვლებითი მოდელი). ქვეყნების მეორე ჯგუფმა მოახდინა სახელმწიფო გამანაწილებელი სისტემისა და კერძო საპენსიო ფონდების კომბინირება (შერეული მოდელი). დანარჩენმა ქვეყნებმა კი საპენსიო ასაკის ადამიანებს ორივე სავალდებულო სისტემას შორის არჩევანის საშუალება მისცეს (პარალელური მოდელი).

 

იმ დროს, როდესაც ლათინურ ამერიკაში ჩანაცვლებითი მოდელი დომინირებს, აღმოსავლეთ ევროპა უპირატესობას შერეულ მოდელს ანიჭებს. 1998 წლიდან 2005 წლამდე პერიოდში, როგორც კი დაიწყეს საპენსიო პოლიტიკის პარადიგმის შეცვლა უნგრეთში, პოლონეთში, ლიტვაში, ლატვიაში, ესტონეთში, ბულგარეთში, ხორვატიასა და სლოვაკეთში (იხ. ცხრილი 1), მალე აუბეს ამ პროცესს მხარი მაკედონიამ, მოლდოვამ და სხვა განვითარებადმა ქვეყნებმა.  

 

ცხრილი 1. საპენსიო სისტემების პრივატიზება აღმოსავლეთ ევროპაში 

 

ლატვია

ბულგარეთი

ესტონეთი

ხორვატია

ლიტვა

სლოვაკეთი

უნგრეთი

პოლონეთი

სახელმწიფო სვეტის მდგომარეობა

ვირტუალური გეგმა დადგენილი შენატანებით

გამანაწილებელი სისტემა საპენსიო ქულებით

ტრადიციული გამანაწილებელი სისტემა

გამანაწილებელი სისტემა საპენსიო ქულებით

ტრადიციული გამანაწილებელი სისტემა

გამანაწილებელი სისტემა საპენსიო ქულებით

ტრადიციული გამანაწილებელი სისტემა

ვირტუალური გეგმა დადგენილი შენატანებით

კერძო სვეტის მდგომარეობა

ინდივიდუალური დაგროვებითი

ინდივიდუალური დაგროვებითი

ინდივიდუალური დაგროვებითი

ინდივიდუალური დაგროვებითი

ინდივიდუალური დაგროვებითი

ინდივიდუალუ რი დაგროვებითი

ინდივიდუალუ რი დაგროვებითი

ინდივიდუალური დაგროვებითი

კერძო სვეტში თანამონაწილეობა

შენატანების ინვესტირება კერძო სვეტში სავალდებულოა ყველასთვის, ვინც დაიბადა 1972 წლიდან, არასავალდ. 1952-1972 წწ. დაბ.

შენატანების ინვესტირება კერძო სვეტში სავალდებულოა ყველასთვის, ვინც დაიბადა 1960 წლიდან, არასავალდ. 1952-1972 წწ. დაბ.

შენატანების ინვესტირება კერძო სვეტში სავალდებულოა ყველასთვის, ვინც დაიბადა 1983 წლიდან, არასავალდ. ყველა დანარჩენისთვის

შენატანების ინვესტირება კერძო სვეტში სავალდებულოა ყველასთვის, ვინც დაიბადა 1963 წლიდან, არასავალდ. 1952-1962 წწ. დაბ.

შენატანების ინვესტირება კერძო სვეტში სავალდებულოა ყველა დაზღვეული პირისთვის

შენატანების ინვესტირება კერძო სვეტში სავალდებულოა ყველა სამუშაოს დამწყებისთვის, არასავალდ. ყველა დანარჩენი დაზღვეული პირისთვის

შენატანების ინვესტირება კერძო სვეტში სავალდებულოა ყველა სამუშაოს დამწყებისთვის, არასავალდ. ყველა დანარჩენი დაზღვეული პირისთვის

შენატანების ინვესტირება კერძო სვეტში სავალდებულოა ყველასთვის, ვინც დაიბადა 1970 წლიდან, არასავალდ. 1949-1969 წწ. დაბ.

კერძო სვეტში შემოღებული შენატანების განაკვეთი

2% (მოგვიანებით 10%)

2% (მოგვიანებით 5%)

6%

5%

2.5% (მოგვიანებით 5.5%)

9%

6% (მოგვიანებით 8%)

7.3%

რეფორმის დასაწყისი

2001

2002

2002

2002

2004/2005

2005

1998

1999

რეფორმის ტიპი

შერეული

შერეული

შერეული

შერეული

შერეული

შერეული

შერეული

შერეული

წყარო: Stuchlik, Andrej (Hrsg.). Rentenreformen in Mittel- und Osteuropa. Impulse und Politikleitbilder für die Europäische Union. გვ. 97-98. 

 

ფაქტობრივად იდენტური რეფორმების ტალღა საპენსიო დაზღვევის სფეროში მომდინარეობდა საერთო ინსპირაციის წყაროდან, კერძოდ, ეს გახლდათ სუპრანაციონალური გადაცემის მექანიზმი, რომელიც მსოფლიო ბანკის რეკომენდაციებიდან იღებდა სათავეს. აღნიშნული მოვლენის იდენტიფიცირება მოხდა ტერმინით „ახალი საპენსიო ორთოდოქსია“ [7. გვ. 692-702.], რაც ინდივიდუალური დაგროვებითი საპენსიო მოდელის დანერგვა-გავრცელებას გულისხმობდა. 1990-იანი წლების შუახანებიდან აღნიშნული ორთოდოქსია საერთაშორისო მასშტაბით  ჩამოყალიბდა, როგორც ეპისტემიური საზოგადოება, ანუ როგორც ექსპერტთა ქსელი, რომელიც ერთ საერთო პოლიტიკურ პროექტს უჭერს მხარს, იზიარებს ნორმატიულ და კაუზალურ შეხედულებებს, იყენებს არგუმენტაციის ერთნაირ ნიმუშებს და მათ დისკურსის პრაქტიკაში იყენებს. 

 

ეპისტემიური საზოგადოების ფუნქციონირებაში გადამწყვეტ როლს თამაშობს მსოფლიო ბანკი, რომელიც უკანასკნელი ოცი წლის განმავლობაში ცალსახად გამოხატავს საპენსიო დაზღვევის სრული ან ნაწილობრივი პრივატიზაციის პროცესის მხარდაჭერას. „სიბერის კრიზისის თავიდან აცილება“ [8] –კვლავაც რჩება მსოფლიო ბანკის საპენსიო პოლიტიკის ყველაზე თვალსაჩინო კვლევად. მის პოლიტიკურ რეკომენდაციებს განსაკუთრებული წონა აქვს დიდი საგარეო ვალის მქონე განვითარებადი და ტრანსფორმირების პროცესში მყოფი ქვეყნებისთვის. საპენსიო პრივატიზების სფეროში ბანკი არა მარტო კრედიტებსა და ამ კრედიტის მიღების შესაბამის პირობებს სთავაზობს ამ ქვეყნებს, არამედ სპეციალური ცოდნის ტრანსფერსაც. გარდა ამისა, კიდევ სამი დიდი ორგანიზაცია, როგორებიცაა: საერთაშორისო სავალუტო ფონდი (IMF), ამერიკის შეერთებული შტატების საერთაშორისო განვითარების სააგენტო (USAID) და ინტერამერიკული განვითარების ბანკი (IDB), მოღვაწეობს საპენსიო პოლიტიკის არენაზე, თუმცა, მსოფლიო ბანკთან შედარებით, მათი კვალი ნაკლებად შესამჩნევია. 

 

საინტერესოა, რატომ მოხდა ისე, რომ „ახალი საპენსიო ორთოდოქსიის“ რეფორმების პროგრამა გავრცელდა არა მარტო ლათინური ამერიკის ქვეყნებზე, არამედ ახალ ნაყოფიერ ნიადაგზეც, კერძოდ, აღმოსავლეთ ევროპაში? 1990-იან წლებში, ტრანსფორმირების პროცესში მყოფმა ქვეყნებმა განახორციელეს გადასვლა სახელმწიფო ინტერვენციონისტული მოდელიდან საბაზრო ეკონომიკის მოდელზე, და ამ ქევეყნებში იგრძნობოდა ნეოლიბერალური „ვაშინგტონის კონსენსუსის“ პოლიტიკური რეკომენდაციების საკმაოდ ძლიერი გავლენა. [7. გვ. 99].

 

საპენსიო რეფორმების თვალსაზრისით, პოსტ-კომუნისტურ ევროპაში პოლონეთი და უნგრეთი პიონერები არიან [1. გვ. 4]. 

 

პოლონეთის ახალი საპენსიო სისტემა ძალაში შევიდა 1999 წლის 1 იანვარს. რეფორმის მთავარი იდეა მდგომარეობდა დივერსიფიკაციის აუცილებლობის თეზისში, რაც საპენსიო სისტემის სამ დამოუკიდებელ კომპონენტზე დაფუძნებით უნდა მიღწეულიყო. ახალ საპენსიო უზრუნველყოფას, რომელმაც დაგროვებითი ელემენტები შეიძინა, უნდა შეეცვალა ძველი შემწეობა, რომელიც ირიცხებოდა გამანაწილებელი სქემის მიხედვით. ახალი სისტემის სამი კომპონენტიდან ანუ სვეტიდან ორი სავალდებულოა და ერთი - ნებაყოფლობითი. სავალდებულო საპენსიო კომპონენტი შეადგენს  ხელფასის 19.52%-ს.

 

ნახ. შენატანები პოლონეთის საპენსიო სისტემაში (ინვალიდობისა და საწარმოო ტრავმის შემთხვევაში, შენატანებზე 100%-ით ვალდებულია დამსაქმებელი, ავამდყოფობის დროს - დასაქმებული, ხოლო დანარჩენ შენატანებს ისინი თანაბრად ინაწილებენ).

 

 წყარო: The Polish Pension Reform of 1999 - OECD. http://www.oecd.org/gov/budgeting/

 

ახალი საპენსიო სისტემის პირველი კომპონენტი, რომელიც სოციალური დაზღვევის სამმართველოს (ZUS – Zaklad Ubezpieczen Spolecznych) განკარგულებაში იმყოფება, შეადგენს საერთო შენატანების 12,22%-ს (იხ. ცხრილი 2). ეს არის გამანაწილებელი სისტემის ელემენტი. შენატანების დარიცხვა ხდება ხელფასის ოდენობის პროპორციით. ასე რომ, მომავალი პენსიის სიდიდე დამოკიდებულია გაკეთებული შენატანების საერთო ოდენობაზე, რასაც, თავის მხრივ, ხელფასის ოდენობაც განსაზღვრავს და სიცოცხლის ხანგრძლივობის საშუალო სტატისტიკური მაჩვენებელიც. გამოდის, რომ რაც უფრო ხანგრძლივია სამუშაო სტაჟი, მით უფრო მეტია გადახდილი შემწეობის ოდენობაც.

 

ცხრილი 2. საპენსიო შენატანები I და II სვეტში (მთლიანად, გადახდილი დასაქმებულებისა და დამსაქმებლების მიერ), საპენსიო ფონდების რაოდენობა და ფონდების აქტივების ღირებულება მოსახლეობასთან მიმართებით, ცენტრალურ და აღმოსავლეთ ევროპის ქვეყნებში, 2007 წლისთვის

 

ქვეყანა

საპენსიო შენატანები I სვეტში  (ხელფასის %)

საპენსიო შენატანები II სვეტში (ხელფასის%) 

სავალდებულო ფონდების წევრები/ მოსახლეობა (%)

ნებაყოფლობითი ფონდების ფონდების წევრები/ მოსახლეობა (%)

სავალდებულო ფონდების აქტივები/ მოსახლეობა (€)

ნებაყოფლობითი ფონდების აქტივები/ მოსახლეობა (€)

ლატვია

20.0

4.0

35.00

2.86

242.86

28.57

ბულგარეთი

18.0

5.0

38.28

7.94

117.19

41,67

ესტონეთი

16.0

6.0

35.00

2.86

242.86

28.57

ხორვატია

15.0

5.0

32.95

3.18

725.00

27.27

ლიტვა

18.2

5.5

35.00

2.86

242.86

28.57

სლოვაკეთი

9.0

9.0

29.63

14.81

370.37

148.15

უნგრეთი

18.5

8.0

28.83

13.92

745.53

298.21

პოლონეთი

12.22

7.3

35.96

0.16

1102.36

7.87

წყარო: Eurostat. Polish Financial Supervisory Commission. Allianz Global Investors, Central and Eastern European Pensions 2007.

 

მეორე კომპონენტი შეადგენს საერთო შენატანების 7.3%-ს და სისტემის დაგროვებით ელემენტს წარმოადგენს. მას ემსახურება ღია საპენსიო ფონდები, რომლებიც სააქციო საზოგადოების იურიდიულ პირად გვევლინებიან. სოციალური დაზღვევის სამმართველო თავდაპირველად ამოიღებს მთლიან შენატანებს 19.52%-ის ოდენობით, შემდეგ კი 7.3%-ს გადაურიცხავს ღია საპენსიო ფონდებს. საპენსიო ფონდები იმყოფებიან საპენსიო საზოგადოებების ზედამხედველობის ქვეშ, რომლებიც მიღებულ თანხებს, კანონის თანახმად, საფონდო ბაზრებზე განათავსებენ. დასაქმებულებს შეუძლიათ, თავისუფლად აირჩიონ ნებისმიერი (მხოლოდ ერთი) ფონდი იმ ნუსხიდან, რომელთაც რეგისტრაცია გაიარეს. თუმცა, ერთხელ არჩეული ფონდის შეცვლაც შესაძლებელია. საპენსიო შენატანების მომგებიანობას უზრუნველყოფს სპეციალურად შექმნილი საპენსიო ფონდების კონტროლის სახელმწიფო სამსახური.

 

2003 წლის 31 დეკემბრისთვის პოლონეთში უკვე არსებობდა 16 საპენსიო ფონდი, რომელიც განკარგავდა დაახლოებით 45.44 მლრდ. ზლოტის ღირებულების კაპიტალს. ამ სახსრების დიდი ნაწილის (61.6%) დაბანდება  სახელმწიფო ობლიგაციებში განხორციელდა. თუმცაღა, საინვესტიციო პორტფელებში განთავსებული აქციების წილიც საკმაოდ დიდი იყო და შეადგენდა საინვესტიციო აქტივების 32.4%-ზე მეტს. ეს ნიშნავს, რომ საპენსიო ფონდები პოლონეთის კაპიტალის ბაზარზე მნიშვნელოვან მოთამაშეებად იქცნენ. ასევე ეჭვს არ იწვევს ის ფაქტი, რომ მათი მნიშვნელობა თანდათან უფრო გაიზრდება, მათ განკარგულებაში მყოფი აქტივების ზრდის პროპორციულად. 

 

ახალი საპენსიო სისტემის დანერგვა ეტაპობრივად ხდებოდა. ყველა დასაქმებული, დაბადებული 1970 წლიდან, ვალდებული იყო, მიერთებოდა მეორე კომპონენტს (აერჩია საპენსიო ფონდი) 1999 წლის სექტემბრამდე. 1949 და 1969 წლებს შორის დაბადებულ ადამიანებს მიეცათ არჩევანის გაკეთების უფლება: დარჩენილიყვნენ ძველ სისტემაში, ან მიერთებოდნენ ახალს. საბოლოო გადაწყვეტილების მისაღებად მათ უფრო მეტი ვადა მისცეს, 1999 წლის ბოლომდე. 1949 წლამდე დაბადებული ადამიანები კი დარჩნენ ძველ სისტემაში. 

 

ორივე სავალდებულო კომპონენტი, ანუ სვეტი, ბევრი რამით ჰგავს ერთმანეთს: შენატანების დარიცხვის ერთნაირი პრინციპი კანონით დადგენილი პროპორციით, იგივე პირადი ანგარიშები, იგივე საპენსიო ასაკი და გარანტირებული მინიმალური შემწეობა. 

 

ამ კონტექსტში, საპენსიო სისტემის მესამე სვეტი _ ნებაყოფლობითი კომპონენტი _ ორგანიზაციულ პრინციპებსა და თანამონაწილეობის ფორმებში უფრო მეტი მრავალფეროვნების შეტანის საშუალებას იძლევა და გაცილებით მოქნილად ერგება მოქალაქეთა პირად უპირატესობებს. აქ მოქმედებს სიცოცხლის დაზღვევის, საპენსიო, საინვესტიციო და შრომის ფონდებში შენატანების გზით, მომავლისთვის საარსებო სახსრების დაგროვების პრინციპი. დამსაქმებლებს შეუძლიათ, შექმნან შრომითი საპენსიო ფონდები და სადაზღვევო ურთიერთფონდები სრულიად ნებაყოფლობით საწყისებზე. შენატანების განხორციელება ხდება გადასახადების გადახდის შემდეგ, ხოლო გადახდილი თანხები გათავისუფლებულია დაბეგვრისგან. 

 

პოლონეთის მთავრობის პროგნოზებით, კერძო ფონდებში უნდა დარეგისტრირებულიყო სამუშაო ძალის 50%, მაგრამ სინამდვილეში ამ ფონდებში გაწევრიანებულთა საერთო რაოდენობამ 2002 წლისთვის უკვე 9.7 მლნ. შეადგინა, ანუ დასაქმებულთა 60%-ს გადააჭარბა. ანალოგიურმა მაჩვენებელმა უნგრეთში, იმავე პერიოდისთვის, შედარებით ნაკლები _ ეკონომიკურად აქტიურად მოსახლეობის 40% შეადგინა. [2. გვ. 21]. რაც შეეხება საპენსიო ფონდებში დაგროვილი კაპიტალის მოცულობას, ის ყოველწლიურად იზრდებოდა და რეფორმის დაწყებიდან 4-5 წლის განმავლობაში, უნგრეთისა და პოლონეთის მშპ-ს მიმართ,  შესაბამისად 4.0 და 6.6%-ს მიაღწია. [7. გვ. 119, 141].

 

ახალი საპენსიო სისტემის თითოეული კომპონენტი თავის თავში, ცხადია,  სხვადასხვა შესაძლო რისკებსაც შეიცავს. მაგალითად, პირველ სვეტზე შეიძლება მოახდინოს გავლენა პოლიტიკურმა ზეწოლამ, მოსახლეობის დაბერების ფაქტორმა და მზარდი უმუშევრობის საშიშროებამ; იმ დროს, როდესაც დანარჩენი ორი სვეტი უფრო მგრძნობიარეა გაგრძელებადი ინფლაციის, ასევე საფონდო ბაზრებზე არსებული გაურკვევლობების მიმართ. ახალი საპენსიო სისტემის დანერგვისას, სახეზე გვაქვს რისკების დივერსიფიკაციის კარგი ნიმუში: ორივე სავალდებულო სვეტი თავისებურად მუშაობს, რაც, ყველაზე არასასურველი სცენარის შემთხვევაშიც კი, სულ მცირე, მთელი სისტემის მეტ-ნაკლებად დამაკმაყოფილებელი მუშაობის გარანტიას იძლევა.  

 

ახალი საპენსიო სისტემის მნიშვნელობა უდავოდ ძალიან დიდია. დემოგრაფიული და ეკონომიკური ტენდენციების გათვალისწინებით, ცვლილებები ამ სფეროში გარდაუვალია, რადგან ადრე თუ გვიან ძველი სისტემა ყველგან გაკოტრდება. ახალი სისტემის პირობებში მომუშავეთა დანაზოგები, განთავსებული საფონდო ბაზრებზე, თავისი მფლობელების საკეთილდღეოდ მუშაობენ, იმავდროულად კი, კაპიტალის მოზიდვას განაპირობებენ, რაც იწვევს მთელი საზოგადოების ეკონომიკური განვითარების სტიმულირებას. მკვლევართა დიდი ნაწილი თანხმდება იმაში, რომ საპენსიო რეფორმა არა მარტო მომავალ ეკონომიკურ უსაფრთხოებას უზრუნველყოფს, არამედ ქმნის ახალ სამუშაო ადგილებს და აჩქარებს ქვეყნის ეკონომიკურ განვითარებას. 

 

Experience of pension system´s privatization in the Eastern Europe

 

Nona Gelitashvili, Doctor of Economics

 

Abstract

 

Since the early nineties in Eastern Europe and Latin America a wave of radical pension Reforms have been observed that also included more than twenty states through the (partial) privatization of the pay-as-you-go (PAYG) type pension system. In some states, such as pioneer Chile, the PAYG, public pension system was closed down, which was replaced by privately funded pension funds (substitutive model). In another group of countries the state PAYG system on a mandatory basis has been combined with a private pension fund pillar (mixed model). Elsewhere the insured were granted a choice between two mandatory schemes (parallel model). 

 

While in Latin America the substitutive approach dominates, in Eastern Europe is the mixed model prevalent. If the pension-political paradigm change stepped in strength in Hungary, Poland, Estonia, Lithuania, Bulgaria, Croatia and Slovakia already between 1998 - 2005, the partial privatisation of the pension system is still being prepared in Macedonia, Moldova and other transition countries. 

 

Within this epistemic community, the World Bank plays a key role. This "Averting the Old Age Crisis" is still the most prominent pension policy study by the World Bank. The above-mentioned reasons for the reforms of the pensions systems of the countries of Central and Eastern Europe determined the direction those reforms which will change from a fully distributive system to a mixed distributive and capital system. 

 

ბიბლიოგრაფია

 

  1. Chybalski, Filip. Liberalization of pension systems in Central and Eastern Europe. EVN Worknig Paper. Europeanvalues network. Juli 2009.
  2. Fultz, Elaine. Pension Reform in Central and Eastern Europe. Volume 1. Restructuring of Public Pension Schemes: Case Studies of the Hungary and Poland. International Labour Office. Central and Eastern European Team. 2002.
  3. Hinrichs, Karl. In the Wake of the Crisis: Pension Reforms in Eight European Countries ZeS-Working Paper No. 01/2015. 
  4. Lo Vuolo, Ruben M. Reformas previsionales en América Latina: una visión critica en base al caso Argentino. In: Comercio Exterioir 46. 1996.
  5. Müller, Katharina. Rentenreformen nach dem Weltbank-Modell: Erfahrungen in Mittel- und Osteuropa. In: Betriebliche Altersversorgung 60 (1), 5-8. 2005.
  6. Sozialversicherungen in Polen. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Sozialversicherungsanstalt.Warschau 2014. http://www.zus.pl/files/Sozialversicherung_in_Polen_2014.pdf
  7. Stuchlik, Andrej (Hrsg.). Rentenreformen in Mittel- und Osteuropa. Impulse und Politikleitbilder für die Europäische Union. VS Verlag für Sozialwissenschaften. Wiesbaden. 2010.
  8. World Bank. Averting the Old Age Crisis. 1994. http://documents.worldbank.org/curated/en/1994/09/698030/averting-old-age-crisis-policies-protect-old-promote-growth
Read 1780 times